USMCA内容：突出“公平性”与“高标准”
从美加协议内容来看，正如特朗普所宣称的，USMCA是一个“里程碑式”的协定，充分体现了特朗普政府“自由、公平且对等”的国际贸易价值导向，其中，“公平性”与“高标准”是两大看点。
一方面，同NAFTA相比，USMCA在包括汽车、乳制品、日落条款等争议条款上有较大更新，谈判各方均互有让步。美国在汽车和乳制品条款方面有较大斩获。USMCA规定，零关税汽车75%的零件必须来自北美地区，高于此前62.5％的标准。协议还要求，零关税汽车40%-45%的零部件必须由时薪最低16美元的工人所生产。此外，协议保留了特朗普政府对进口汽车加征25%关税威胁的能力，但根据协议附加条款，如果美国根据“232”国家安全调查对进口汽车征税，从加拿大和墨西哥进口的乘用车、皮卡和汽车零件基本上免受关税威胁。此外，加拿大在乳制品条款上做出让步，同意取消“7级”的乳品定价协议，向美国开放约3.5%的乳品市场份额。
相应的，美国在日落条款和争端解决机制方面有所妥协。USMCA规定，新协议将有16年的期限，每6年审查一次，此前，美国提出对NAFTA每5年一审，引发加拿大和墨西哥反对。此外，在加拿大力争之下，USMCA将第19章争端解决机制保留下来，而此前，美国主张取消NAFTA中的贸易争端解决机制。
另一方面，美国力将USMCA打造为高标准的“21世纪新贸易规则”。从协议文本来看，USMCA共分为34个章节，对国民待遇与市场准入、原产地原则、海关管理与贸易便利化、贸易救济、投资、跨境贸易服务、数字贸易、知识产权、劳工标准、环境标准、监管实践、争端解决等多个领域的标准与实施做出了细致的规定。USMCA在文本内容、价值导向、实施标准上均与《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）高度契合，重合章节多达25处，可以说，USMCA继承了TPP的衣钵，体现了特朗普政府在贸易战略上对奥巴马政府的高度延续：即以高标准自由贸易协定引领国际贸易规则发展方向的雄心。美国贸易代表莱特希泽也指出，USMCA有三根核心的支柱：公平贸易、保护数字贸易和知识产权、对国有企业和汇率操纵等不公平做法严加限制。上述三点内容将成为特朗普接下来的“谈判模板”。
特朗普双边贸易谈判战略：稳步推进
在关税“大棒”威胁之下，特朗普政府双边贸易谈判战略似乎在稳步向前推进。美韩、美加墨新贸易协定相继达成，特朗普政府的“双边先行”、“以双边促多边”的贸易政策方略已经非常清晰。自1984年同以色列签署的第一个双边自由贸易协定（FTA）生效以来，美国政府建立了以北美地区为核心的涉及区域、多边以及双边的复合自贸协定网络。而今，特朗普积极追求双边贸易谈判，一方面试图同欧盟、日本等主要贸易伙伴国开启新的贸易谈判，另一方面则重新修订已有FTA，并致力于构建以美国为核心的“自由、公平且对等”的双边自贸网络。
特朗普政府希望通过双边贸易谈判以及重谈FTA达到以下两大目的。一是实现同贸易伙伴国的“公平贸易”，解决美国贸易赤字问题。特朗普政府对现有FTA存在不满，认为美国无法从“特惠型贸易网络”中获益，因此主张对美国签订的FTA进行重新谈判，推翻过去对美国不利的规则，维护美国劳工利益。二是将FTA谈判视为掌握新一轮国际贸易规则制定权的重要途径，特朗普政府对部分进口商品实施高关税、阻止WTO争端解决上诉机构法官甄选程序等政策举措对现有国际贸易体系形成重大冲击，而启动同多个国家的双边贸易谈判则体现出其对国际贸易规则“先破后立”的意图。
截至目前，特朗普政府所追求的“自由、公平且对等”的对外贸易政策基本上都是在关税“大棒”的威胁之下达成的，深谙“交易的艺术”的特朗普擅长通过极限施压迫使贸易伙伴国对其让步。特朗普政府的“讹诈”和威胁策略也更容易在双边谈判中发挥出来，相比区域和多边FTA，双边FTA更具操作性，且美国可凭借强大的经济实力和广阔的市场吸引力占据谈判主导地位，而实力最弱的墨西哥是第一张“倒下”的多米诺骨牌。上任以来，特朗普政府实施的高压型贸易保护政策作用日益显现出来，钢铝关税被美国视为重要“武器”，迫使其贸易伙伴国重启贸易谈判，以换取美国对本国输美钢铁和铝产品的“关税豁免权”。在此背景下，美国同加拿大、墨西哥开启了NAFTA重谈进程，同韩国进行了新的自贸协定谈判。继美韩签署新版FTA，美加墨达成新贸易协定后，欧盟和日本也将迫于美国“关税战”压力，寻求同美开展双边和三边贸易谈判。
USMCA影响：美重塑国际贸易规则
第一， 从协议内容来看，美国“如愿以偿”打造了新的“公平”贸易协议。一直以来，特朗普政府控诉美国在NAFTA中遭受“不公平待遇”，USMCA使美国在汽车和乳制品等领域取得一定胜利，为推动制造业回流以及共和党在中期选举中赢回农场主选票和巩固铁锈地带的选票提供了机遇。相比之下，加拿大和墨西哥在特朗普政府咄咄逼人的汽车关税和钢铝关税“大棒”威胁下，不得不步步退让，尤其是加拿大在未能将美国钢铝关税完全取消的情况下即宣布达成新的贸易协定，这背离了此前加拿大总理特鲁多先取消钢铝关税再签署协定的立场。另外，新规要求的至少40%的汽车零部件由时薪不少于16美元的工人制造，这一规定将对时薪较低的墨西哥汽车制造业将带来一定冲击。
第二，USMCA倡导的高标准贸易规则为美重掌国际经贸秩序主导权奠定基础。USMCA与TPP一脉相承，甚至在TPP基础上有所突破，协定不仅涵盖了传统议题，例如货物贸易市场准入、农产品、贸易便利化等，还对经济全球化及新技术深入发展带来的新贸易议题做出回应，包括数字贸易、跨境金融服务等，此外，协定对劳工标准、环境保护、知识产权、竞争政策、国有企业等边境内议题的关注进一步深化，还加入了宏观政策与汇率问题章节。USMCA尘埃落定，成为美国重掌国际规则制定权的开始，美国试图将这一当前覆盖内容最广泛的贸易协定作为未来双边贸易谈判的模板，这将巩固以美国范式为基础的国际贸易体系，并可能形成国际贸易规则新壁垒。
第三，USMCA的达成将成为美国施压WTO改革的重要筹码。上世纪90年代，美国曾推动NAFTA谈判以施压关贸总协定下的乌拉圭回合谈判，当前特朗普政府意欲借助USMCA施压WTO改革。特朗普政府多次指出美国“受到WTO不公正的对待”，认为该组织很多成员国以发展中国家的身份享受了不公平的豁免或者采取扭曲市场的不公平竞争政策，而WTO对此束手无策。USMCA无疑为WTO改革提供了带有美国价值导向的方案。协定在第一章大量引述和采用了WTO《关税及贸易总协定》的概念、文本和理念，这表明该协议仍然属于WTO框架下的贸易协定，且协议涉及诸多在WTO框架下难以达成协定的议题，可能成为特朗普政府推动WTO改革的范本。
第四，USMCA为中国施加了新的经贸压力。该协议第32章第10条对缔约国与非市场经济国家的自由贸易协定谈判精准地施加了监管和限制。相关条款要求某一缔约国需要向其他缔约国透露与非市场经济国家进行自由贸易协定谈判的目标、必要的信息与协议文本，甚至规定一旦某一缔约国与非市场经济国家签订了自由贸易协定，其他缔约国有权终止该协议。这一“霸王条款”潜在的防范对象不言自明，虽然协议条款只适用于美国、加拿大和墨西哥三国，但是不被美国承认为 “市场经济国家”的中国却作为连带方首当其冲。协议生效后，加拿大与墨西哥在中美贸易摩擦中将被迫选边站队，受限于条款的相关规定，在没有美国许可的情况下，中国与加拿大和墨西哥两国分别签署自由贸易协定的可能性将变得极为渺茫，这将放大美国相对于中国的权力优势。更为严峻的是，美国若将该条款纳入同欧盟和日本的贸易协定，中日韩FTA和RCEP谈判也将受到重大影响。
过去，中国曾通过设立上海自贸试验区、加快国内改革应对TPP给亚太贸易秩序带来的冲击。如今，面对特朗普政府所发起的新一轮进攻型的贸易战略，中国必须保持沉着冷静，通过展开积极的经济外交扩大自身“朋友圈”，并且以更加主动的开放和改革姿态来应对这一轮国际贸易环境的大变局。
由于具有对国际贸易争端的终审判决权，世界贸易组织上诉机构又被称作国际贸易的“最高法院”。
近两年，美国一再滥用世贸组织一票否决机制，单方面阻挠上诉机构遴选新成员，到本月11日这一“最高法院”将因只剩最后一名“法官”无法受理新案件，遭遇世贸组织成立近25年来的首次“停摆”危机。
美两年29次动用一票否决权
11月22日举行的世贸组织争端解决机构例会上，墨西哥代表世贸组织117个成员又一次建议：启动上诉机构新法官遴选程序，以填补目前已空缺和即将空缺的法官席位。美国对此的回应是，由于美方此前提出的“体制性”问题尚未得到解决，不支持启动新法官遴选的建议。
这是过去两年里世贸组织成员第29次提出类似建议，也是美国第29次动用一票否决权予以阻挠。这一次否决后，上诉机构在年底陷入“停摆”已成定局。
上诉机构常设七个法官席位。经过遴选产生的法官，一届任期为四年，可以连任一届。法官遴选程序遵循世贸组织成员协商一致的原则，也就是“一票否决”原则，即所有164个成员全部同意的情况下，遴选程序才能顺利进行。
自2017年美国新政府上任以来，美国以所谓上诉机构“越权裁决”“审理超期”、法官“超期服役”等多项问题为由，将上诉机构裁决与遴选挂钩，频频动用一票否决权，单方面反对启动对新法官的遴选程序，致使在任法官人数一再缩减。
由于美国的频频阻挠，目前上诉机构只剩三名法官，其中两名法官的任期行将结束。从本月11日开始，上诉机构将只剩一名法官在任。世贸组织规定，针对任何一起贸易争端案件，须由三名法官联合审理并作出裁决。因此，届时上诉机构将由于法官人数不足而无法受理任何新案件，陷入“停摆”状态。
“丛林法则”替代多边规则
多个世贸组织成员对于上诉机构“停摆”将给国际经贸秩序带来的影响表示忧虑。
在11月22日的会议上，挪威代表警告，国际贸易的“冬天正在来临”。中方代表强调，“上诉机构的危机是基于规则的多边贸易体制的危机”。缺少了可以正常运转的上诉机构，成员们在过去20多年间享有的“安全和可预测的”国际贸易环境将会消失，整个体制将“驶向未知的水域”。
世贸组织上诉机构是世贸组织争端解决机制的重要组成部分。作为国际贸易“最高法院”，上诉机构不仅对国际贸易争端有终审判决权，其裁决结果还具有强制执行力。
对于拒不执行上诉机构裁决的成员，世贸组织可授权对其进行贸易报复。也因此，世贸组织被称作带“牙齿”的国际组织。
一旦上诉机构“停摆”，世贸组织将只能发布不具强制执行力的“初裁”报告，那么它约束成员遵守国际贸易规则的能力将大大削弱。
世贸组织总干事阿泽维多警告，全球贸易规则得不到切实履行，世界经济就将倒退回“丛林法则”时代。美国智库卡托研究所专家西蒙·莱斯特也警告，我们将“从一个以规则为导向的（国际贸易）体系向一个以力量为导向的体系转变”。
临时替代方案作用有限
针对美国提出的所谓上诉机构“体制性”问题，世贸组织很多成员提出解决方案。
去年11月，中国、欧盟等成员向世贸组织提交关于上诉机构改革的联合提案，对美国提出的问题逐条予以回应，给出建设性改革方案。随后，加拿大和日本也提出改革方案
美国对这些改革方案置若罔闻，反复强调问题，拒绝讨论解决办法。
面对上诉机构“停摆”危机，部分世贸组织成员拿出临时替代方案。欧盟、加拿大和挪威表示，将在上诉机构“停摆”期间，启动“临时上诉仲裁”程序。
具体来说，在上诉机构缺员的情况下，由世贸组织总干事从已离任的上诉机构法官中挑选“仲裁员”，对有争议的“初裁”报告进行复审，仲裁员发布的仲裁报告将与上诉机构报告具有同等效力，相当于“终审判决”。
当然，这一替代方案只限于在欧盟、加拿大和挪威三方之间使用，而无法扩展到与其他世贸组织成员的相关案件之中。
另外，也有贸易专家建议，争端双方可以协商并接受将“初裁”报告作为最终裁决结果，从而避免争端解决陷入“悬而未决”的境地。
无论如何，这些替代方案只能在短期内缓解上诉机构“停摆”给解决国际贸易争端带来的问题。如何继续保证世贸规则的一致性和可预见性，如何继续捍卫以规则为基础的多边贸易体制，将是摆在世贸组织成员面前的长期课题。
The appellate body of the world trade organization (wto) is also known as the "Supreme Court" of international trade because it has the power of final judgment on international trade disputes.
In the past two years, the United States has repeatedly abused the wto's one-vote veto mechanism to unilaterally block the selection of new members by the appellate body. By November 11, the "Supreme Court" will be unable to accept new cases due to the last "judge", which will lead to the first "shutdown" crisis in the nearly 25 years since the establishment of the wto.
File photo: the world trade organization logo is seen on the gate of its headquarters in Geneva, Switzerland, on April 2. (xinhua news agency/xu jinquan)
The United States has used its veto power 29 times in two years
At a regular meeting of the wto's dispute settlement body on November 22nd, Mexico, on behalf of the organisation's 117 members, again recommended that the appellate body begin the process of selecting new judges to fill existing and upcoming vacancies. The us responded by saying it did not support the proposal to start the selection of new judges because "institutional" issues raised by the us had not been resolved.
It is the 29th time in the past two years that wto members have made such a proposal, and the 29th time the United States has used its veto to block it. With this rejection, it is certain that the appellate body will go into "lockout" at the end of the year.
The appellate body has seven permanent seats. Elected judges serve a term of four years and may be re-elected. The judges selection process follows the consensus principle of wto members, known as the "one veto" principle, which means that the selection process can only proceed smoothly if all 164 members agree.
File photo: U.S. President Donald trump speaks to the media at the White House in Washington, d.c., Oct. 10, 2018. (photo by shen ting)
Since the new administration took office in 2017, the United States to the appellate body ruled "unauthorized" are "trial", the judge "extended" and so on many issues, citing the appellate body ruled pegged to the selection, use the veto, unilaterally against the start of the new judge selection process, which in any number of judges have repeatedly cut.
Thanks to American obstruction, the appellate body now has only three judges, two of whom are nearing the end of their terms. From November 11th only one judge will sit on the appellate body. The wto rules that any trade dispute case must be heard and decided jointly by three judges. As a result, the appellate body would then fall into a "lockout" because it would not have enough judges to take up any new cases.
The law of the jungle replaces multilateral rules
Several wto members expressed concern about the impact of a "shutdown" of the appellate body on the international economic and trade order.
File photo: a container ship photographed in the port of Hamburg, Germany, on August 20. (xinhua/ouxin)
At the meeting on November 22nd, Norway's representative warned that "winter is coming" for international trade. The Chinese representative stressed that "the crisis of the appellate body is a crisis of the rules-based multilateral trading system". Without a functioning appellate body, the "safe and predictable" international trading environment that members enjoyed for more than 20 years would disappear, and the system would "head for uncharted waters".
The wto appellate body is an important part of the wto dispute settlement mechanism. As the "Supreme Court" of international trade, the appellate body not only has the final adjudication power over international trade disputes, but also has the enforcement power.
The wto can authorize trade retaliation against a member who refuses to enforce an appellate body decision. Hence, the wto is called an international organization with "teeth".
Once the appellate body is "shut down", the wto will only be able to issue non-enforceable "preliminary" reports, and its ability to bind members to international trade rules will be greatly weakened.
File photo: world trade organization director-general alejandro azevedo speaks at a news conference in Geneva, Switzerland, April 2, 2008. (xinhua news agency/xu jinquan)
The head of the world trade organisation has warned that the world economy will revert to the "law of the jungle" if global trade rules are not enforced. Simon Lester, an expert at the cato institute, a us think-tank, also warns of a "shift from a rules-based [international trade] system to a force-oriented system".
Temporary alternatives are of limited use
Many wto members have proposed solutions to the so-called "institutional" issues raised by the United States in the appellate body.
In November last year, China, the eu and other members submitted to the wto a joint proposal on the reform of the appellate body, which responded to the questions raised by the us one by one and proposed constructive reform plans. Canada and Japan followed suit.
The us has turned a deaf ear to these reforms, stressing the problem and refusing to discuss solutions.
File photo: the world trade organization headquarters in Geneva, Switzerland, on April 4, 2018. (xinhua news agency/xu jinquan)
Faced with the "shutdown" crisis of the appellate body, some wto members have come up with temporary alternatives. The eu, Canada and Norway said they would launch an "interim appeals arbitration" process during the "shutdown" of the appellate body.
Specifically, in the absence of an appellate body, the wto director-general selects an "arbitrator" from among the outgoing appellate body judges to review the disputed "preliminary award" report. The arbitration report issued by the arbitrator will have the same effect as the appellate body report and is equivalent to the "final judgment".
Of course, this alternative is limited to the eu, Canada and Norway, and cannot be extended to cases involving other wto members.
In addition, some trade experts suggest that the parties to the dispute should negotiate and accept the "preliminary finding" report as the final result of the award, so that the settlement of the dispute will not be left "pending".
In any case, these alternatives will only provide short-term relief from the problems posed by the closure of the appellate body in settling international trade disputes. How to continue to ensure the consistency and predictability of wto rules and how to continue to defend the rules-based multilateral trading system will be a long-term issue for wto members.